전국자동차노동조합연맹

공공성 및 안정적 운행 보장 위해 중앙정부 역할 강화

국토부, 버스 공공성 및 안전 강화 대책 발표

지난해 5월 31일 버스업계 노사정 대표자들은 ‘노선버스 근로시간 단축 연착륙을 위한 노사정 선언문’에 합의했다. 이 선언문에는 노동시간 단축에 따른 대응방안을 노사정이 함께 모색한다는 내용과 함께, 2018년 12월 말까지 사회적 논의기구를 통해 상호 협의하여 대중교통의 정시성과 안정성을 제고하고 운수종사자의 근로여건을 개선하기 위한 ‘버스 공공성 및 안전 강화 대책’을 마련한다는 내용이 포함됐다.

노동시간 단축 연착륙 위한 대책 필요
도 지역 근무제도 개편 시급

이와 같은 합의에 따라 국토교통부는 지난 12월 27일 이낙연 국무총리가 주재하는 현안점검회의 논의를 거쳐 ‘버스 공공성 및 안전 강화 대책’(이하 국토부 대책)을 발표했다.
지난해 2월 주당 최대 노동시간을 52시간으로 제한하는 내용을 골자로 하는 근로기준법 개정이 이루어졌다. 이와 함께 그동안 버스노동자의 장시간노동을 가능하게 했던 노동시간 특례업종에서 노선버스를 제외했다. 이로써 버스업계에 만연한 장시간노동을 해소할 수 있는 법적인 근거가 마련됐다.
지난해 2월 주당 최대 노동시간을 52시간으로 제한하는 내용을 골자로 하는 근로기준법 개정이 이루어졌다. 이와 함께 그동안 버스노동자의 장시간노동을 가능하게 했던 노동시간 특례업종에서 노선버스를 제외했다. 이로써 버스업계에 만연한 장시간노동을 해소할 수 있는 법적인 근거가 마련됐다.
그러나 개정된 근로기준법에 따라 노동시간을 단축할 경우 버스 운행은 차질이 불가피한 상황이었다. 노동시간이 단축된 만큼 인력 충원이 필요하지만, 필요한 인력을 충원하려면 보완해야 할 부분이 많아 바로 충원하기 어려운 구조이기 때문이다.
이런 배경 때문에 버스업계 노사정은 지난해 5월 31일 노사정 선언을 통해 노동시간 단축에 따라 예상되는 국민의 불편을 최소화하기 위한 방안에 합의했다. 5·31 노사정 선언에는 한시적·제한적인 탄력적 근로시간제 활용, 노동시간 단축에 따른 임금 감소 보전, 운임 현실화 방안 마련 등이 포함됐다. 또 체계적인 교육훈련을 통해 버스 운전에 필요한 인력을 양성하고, 2018년 12월 말까지 ‘버스 공공성 및 안전 강화 대책’을 마련하기로 했다.
다른 한편, 버스업계의 입장에서 보면 노동시간 단축 등 버스산업을 둘러싼 환경의 변화에 따라 버스노선 조정이나 운행 감축이 불가피했다. 하지만 버스를 이용하는 고객인 국민의 입장에서는 노선 조정, 운행 감축은 버스 이용에 불편을 초래하는 것이었다. 노선 조정이나 운행 감축은 보다 편리하고 쾌적한 버스 이용을 위해 노선 추가 신설 등 버스 서비스 확대를 요구하는 국민의 요구와는 반대되는 것이기도 했다.
국토부 대책은 이와 같은 국민의 요구와 버스업계의 현실 사이에 존재하는 차이를 좁히고 버스 공공성을 강화할 목적으로 마련됐다.
우선 버스가 연간 이용인원 65억 명에 달하는 대중교통의 중추 역할을 하고 있지만, 수익성이 악화되고 있는 상황을 변화시켜야 했다. 특·광역시가 준공영제를 도입해 운영손실을 보전하고 있고 지자체도 재정지원을 하고 있지만, 보다 근본적으로는 운임을 현실화하는 등의 조치가 필요한 상황이다.
그러나 현재 버스운송사업은 ‘보조금에 관한 법률’에서 지자체의 자치사무로 규정돼 있어 버스운영에 대한 국고 보조는 불가능하고 교부세 형태로 간접 지원되고 있다. 국토부는 또한 현재의 버스노선 관리가 민간을 중심으로 이루어지고 있어 지자체의 노선 조정 등 운영 효율화에는 한계가 있다고 밝히고 있다.
무엇보다도 버스산업은 노동시간 단축을 현장에 안착시킬 방안을 마련하고, 그에 따른 인력을 충원해야 하는 과제에 직면해 있다. 5·31 노사정 선언에 따라 탄력적 근로시간제를 활용해 기존의 버스 운송수준을 유지하고 있지만, 이는 한시적인 조치일 뿐이어서 시한이 만료된 이후의 인력 충원 대책이 필요한 상황이다. 노동시간 단축에 따라 충분한 인력을 확보하지 못하면 버스 운행 감축이 현실화될 수도 있기 때문이다.
특히 준공영제를 실시하면서 1일 2교대제로 운영하고 있어 개정 근로기준법에 정해진 노동시간 한도를 충족하고 있는 특·광역시보다는 격일제, 복격일제 등의 근무형태를 가지고 있는 도 지역의 근무제도 개편이 시급하다. 특·광역시에 인접한 지역에서는 임금 격차, 근무조건의 차이 등으로 특·광역시로의 인력 유출 현상도 일어나고 있다.

대광위-지자체 역할 명확히
대중교통 취약지는 교통복지 차원 접근

국토부 대책은 ‘안정적이고 편리하고 안전한 버스 서비스’를 버스산업이 나아가야 할 방향으로 설정하고 있다. 이를 위해 국민의 버스 이용편의 확대와 안전사고 제로화를 목표로 공공성 강화와 안전성 및 이용편의 제고, 노동환경 변화에 대한 대응을 추진한다는 내용을 담고 있다. 이 같은 목표 달성을 위해 국토부는 6개 분야에 걸쳐 22개 중점과제를 선정했다.
우선 국토부는 버스 운영체계를 개편하고 중앙정부의 지원을 강화한다고 밝히고 있다. 현행법상 버스운송사업은 지자체의 소관업무이지만, 노동시간 단축과 같은 국가적인 정책변수에 대비하여 안정적으로 버스를 운행하기 위해서는 중앙정부의 역할을 강화해야 한다는 것이다.
국토부는 광역버스에 대해서는 대도시권 광역교통위원회(대광위) 중심으로 국가사무화 하여 운영하고, 시내버스는 지자체 책임 아래 버스 운영체계 개편을 추진하며, 벽·오지 등 대중교통 취약지역에 대해서는 교통복지 차원에서 중앙정부가 지원을 강화하는 것으로 방향을 잡았다.
우선 광역버스는 현재 M버스(광역급행버스)와 일반광역버스(직행좌석버스)로 구분되어 운영되고 있다. M버스는 현재 수익모델에 기반하여 6년 기한의 국토부 한정면허로 운영되고 있다. 반면 일반광역버스는 지자체가 면허권을 가지고 있으며 국고지원 없이 지자체가 일부 지원하는 방식으로 운영되고 있다.
국토부는 장기적으로 광역버스 면허권을 대광위로 일원화하는 것으로 방향을 설정했다. M버스는 현재의 국토부 한정면허 방식을 유지하되 개편 후에는 운행감축률을 조정하여 탄력적으로 운영하는 등 여건을 개선한다는 방침이다. 현재는 주말 40%인 운행감축률을 비첨두시간(11~17시) 20%, 주말 50%로 조정한다는 것이다.
현재 지자체가 면허권을 가지고 있는 일반광역버스의 경우 우선 시범사업으로 노선·체계개편 등 버스노선 효율화계획을 수립·시행하고, 장기적으로는 대광위로 면허권을 일원화한다는 대책을 제시했다. 이와 함께 대광위가 관할하는 버스에 대해서는 준공영제를 추진하는 등 국고지원을 강화한다고 발표했다.
각 지자체가 면허권을 가지고 있는 시내버스(시 지역) 및 농어촌버스(군 지역)에 대해서는 지자체 면허체계를 유지하되, 중앙정부는 지자체의 운영체계 개편을 지원한다는 계획을 제시했다. 운영체계 개편은 노선 효율화, 관할관청의 관리·감독 기능 강화 등 버스와 관련된 행정전반을 개편하는 것으로, 국토부는 개편 가이드라인을 제시하고, 광역지자체는 가이드라인에 따라 운영체계 개편 계획을 수립하며, 기초지자체는 광역지자체가 수립한 개편 계획을 시행하는 것으로 역할을 분담했다. 이 같은 운영체계 개편을 위해 국토부는 컨설팅 비용 등을 지원할 계획이다.
또 벽·오지 등 대중교통 취약지역에 대해서는 주민 이동권 보장 등 교통복지 차원에서 정부가 지원하는 방안을 제시하고 있다. 100원 택시, 소형버스, 콜버스 등 지역 여건에 맞는 맞춤형 서비스를 지원하는 것과 함께 만성적인 비수익 노선의 효율화도 병행해서 추진한다.
이와 함께 국토부 대책에는 관할관청이 정기적으로 노선별 수익 분석을 포함한 노선평가 등을 통해 사업계획을 변경하고 노선체계 개편을 시행할 수 있는 근거를 마련한다는 내용이 포함됐다. 또 운수업체에 대해 서비스 평가를 시행하여 우수업체에는 인센티브를, 미흡한 업체에는 페널티를 부과하여 서비스 수준을 높이는 방안을 마련했다. 서비스 평가 항목에는 정시성, 운행횟수 준수율, 버스 운전자의 근로형태, 이용자의 만족도 등이 포함된다.

운임 적정성 검토 정례화
경영투명성 위한 평가 강화

버스업계가 운영에 어려움을 겪는 이유 중 하나는 낮은 운임에 있다. 운임 조정 권한을 가지고 있는 국토부와 각 지자체가 공공성을 위해 운임 인상을 억제하고 있기 때문이다. 예컨대 시외버스의 경우 인건비, 유류비 등 원가 상승에도 불구하고 국토부는 5년간 운임을 동결했다. 버스업계가 겪고 있는 어려움을 해소하기 위해서는 운임을 현실화하는 것이 필요하지만, 이 경우 버스 운행을 위한 비용이 이용자에게 전가돼 공공성이 훼손될 수 있다. 결국 공공성과 효율성(수익성) 사이의 긴장관계가 형성되는 구조이다.
국토부 대책은 이 같은 상황을 감안하여 관할관청의 버스 운임 적정성 검토시기를 정례화하는 방식으로 운임을 현실화한다는 내용을 담고 있다. 버스 운임을 조정함에 있어 인건비, 유류비 등의 원가 변화를 종합적으로 감안한다는 것이다. 앞서 예로 든 시외버스 등에 대해서는 올해 2월 중에 국토부가 조정안을 마련하여 시행하고, 각 지자체가 관할하는 시내버스의 경우에는 관할 지자체별로 운임 현실화 방안을 마련하여 추진한다.
국토부 대책은 또 버스운수업체의 경영 및 회계의 투명성을 강화하기 위해 매 2년마다 실시 중이던 운수업체의 경영 및 서비스 평가를 매년 실시하는 방안을 추진하는 내용을 담고 있다. 경영 및 서비스 평가에는 재무건전성, 운행관리, 안전성 및 고객만족도 등이 포함된다. 또 재정지원 대상 운수업체에 대해 운송수입 및 원가 분석을 위한 회계감사를 의무화하고 감사 결과를 공개하는 방안도 포함됐다.
한편 버스업계가 당면한 어려움을 개선하기 위해 일부 규제를 완화하는 방안도 담고 있다. 예컨대 차령 기준은 현재의 9+2년을 유지하되, 중고차 구입 시 차령 기준을 기존의 3년 이하에서 6~7년 이하로 완화하고, 안전 및 서비스 수준, 차량기술 발전을 감안하여 ‘노선버스 자동차 내구연한 합리화 방안’도 검토한다는 계획이다. 또 운수업체의 버스 구입 시 취득세 감면 기한을 연장하고, 고속 및 시외버스를 연계하는 여행상품 등 신규 부대사업 발굴을 추진할 계획이다.
이 밖에 노동시간 단축 연착륙을 위한 정부의 지원사업도 지속한다는 입장이다. 구체적으로는 일자리 함께하기 사업을 통해 60~80만 원 규모의 신규 채용 인건비를 1년간 지원하고, 노동시간 감소에 따른 임금 감소분에 대해서도 최대 20명에 대해 최대 40만 원까지 지원하는 방안을 추진한다. 업체별로 규모와 운행시간 등을 감안하여 1일 2교대제, 탄력근로제 등의 시행을 위한 일터혁신 컨설팅을 지원하는 한편, 근로여건 취약 사업장을 대상으로 한 근로조건 자율개선 지원 프로그램을 활용하여 노동시간 단축 연착륙을 유도할 계획이다.

장시간노동·처우 개선해 안전성 제고
음주운전 땐 버스 운전 자격 취소

국토부 대책에는 버스 서비스의 안전성 향상을 위한 대책도 포함되어 있다. 우선 버스 종사자의 장시간노동 및 처우를 개선함으로써 인적 위험요인에 의한 사고를 예방할 계획이다. 구체적으로 실질적인 휴게시간 보장을 위해 휴게시간 실태 조사를 올해 상반기 중 실시하고, 정차지 및 회차지에 휴게시설을 점진적으로 확충한다는 입장이다. 버스노동자의 운전으로 인한 스트레스를 완화하기 위해 심리 상담치료 등도 관계기관과의 협업을 통해 지원한다. 지자체는 이 같은 처우 개선을 위해 여객자동차운수사업법 개정 등을 통해 법적 지원근거를 마련하고, 중장기적으로는 노·사·정이 함께 복지사업을 추진하는 노선버스 복지재단을 설립하는 방안에 대해서도 용역을 발주한다.
버스 서비스의 안전성 향상을 위해 안전위반 행위에 대한 처벌기준 강화도 추진된다. 특히 음주운전에 대해서는 운전면허 취소 여부와는 별도로 버스 운전 자격을 취소할 방침이다. 반대로 안전우수 노동자와 업체에 대해서는 재정지원 등 인센티브를 부여할 계획이다. 운전자 폭행이나 차내 난동 등 안전운행을 방해하는 승객을 예방하기 위해 차량에 CCTV 설치도 의무화된다.
국토부 대책에는 운수업체가 운행관리 및 종사자 교육을 위해 교통안전 담당자를 지정하여 운영하는 자율안전관리체계를 확립하고, 교통안전 담당자 운영 실태를 수시로 점검하는 방안도 포함되어 있다. 또 디지털 운행기록계(DTG) 결과를 분석하여 휴게시간 확보, 운전자의 운전습관, 속도제한장치 해제 여부 등에 대한 검사를 연중 시행하고 휴게시간 미확보나 속도제한장치 해체 시에는 처벌하는 방안도 추진된다. 또 모바일 DTG를 개발하여 실시간으로 스마트폰으로 전송되는 체계를 구축함으로써 관리체계도 고도화한다. 안전운행을 보조할 수 있는 차로이탈경고장치(LDWS), 비상제동장치(AEBS)도 점진적으로 확대하여 장착하도록 할 계획이다.
이와 함께 설, 추석 등 수송 확대를 위해 노선버스와 전세버스 사업자 간 공동운수협정을 체결할 경우 신고제를 도입하여 관할관청의 운행 관리와 감독을 강화하고, 노선버스 사업자의 운전자 및 차량에 대한 운행 관리와 감독 의무를 강화하는 내용도 포함됐다.

올해 7월까지 7,300명 충원
운전인력 채용경로 다양화

노동시간 단축으로 인한 인력 확충을 위해 운전인력 양성을 확대하는 방안이 추진된다. 우선 올해 7월까지 7,300명 신규 채용을 목표로 기존에 버스 운전 자격을 보유하고 있는 노동자를 영입하고, 지역 맞춤형 일자리 사업, 지자체 자체 양성 등을 통해 운전인력 채용을 확대한다는 입장이다. 버스 운전자 채용정보를 제공하고 운수업체와 구직자 간의 매칭을 위해 일자리 맺음센터와 운수종사자 취업포털의 운영을 활성화하고, 지난해 10월 서비스를 개시한 TS 취업지원서비스 앱도 적극 활용한다는 계획이다.
또 군·경찰 운전인력의 버스 운전 자격 취득을 지원하고 버스업계와 협업을 통해 취업설명회 등 채용 연계 프로그램도 추진한다. 이와 함께 탄력적 인력 운영을 위해 경력단절여성, 신중년 등 시간선택제 운전인력의 활용과 교육도 진행될 예정이다.
원활한 인력 양성을 지원하기 위하여 인프라 구축 및 제도화도 추진된다. 운전인력 양성과 체험 위주의 교육을 위해 기존 교통안전체험센터의 시설과 장비를 확충하여 현재 연평균 3,100명 수준인 교육을 2020년까지 4,500명 수준으로 확대한다. 또 교통안전공단, 지자체, 버스업계가 협업하여 지자체의 교통연수원 등을 활용한 인력 양성도 지원한다. 이 같은 버스 운전인력 양성에 대하여 정부와 지자체의 지원을 의무화하는 내용을 여객자동차운수사업법에 명시하여 제도화할 계획이다.

승객 확대 위한 이용 편의 개선
재정적·제도적 뒷받침 위한 시스템 구축

버스산업이 발전하기 위해서는 버스 이용승객이 확대되어야 한다. 국토부 대책은 승객의 버스 이용 편의 개선을 통한 승객 확대 방안을 담고 있다. 그 일환으로 광역교통의 주요 거점에 버스 환승센터를 설치하여 광역 교통권에 거주하는 주민의 출퇴근 편의를 개선하는 등 인프라를 확충한다. 또 수요가 집중되는 노선에 대해서는 2층 버스를 확대 도입하고, 현재 수도권에서만 운영되고 있는 M버스를 전국으로 확대하며, M버스 예약제 대상 노선도 늘린다.
또 대중교통 비용 부담 완화를 위해 광역 알뜰카드 시범사업을 확대 실시하고, 지자체별로 추진 중인 버스 환승체계를 광역권 단위로 넓히는 방안도 중장기적으로 검토할 계획이다. 승객의 대중교통 비용 부담을 완화하기 위해 시외버스 정기·정액권 도입 등 버스 운임체계 차별화와 노선 조정을 통한 요금인하도 검토한다.
한편 프리미엄 버스를 확대하고 수소버스, 전기버스 등 친환경 차량 보급 및 충전 인프라를 확대할 계획이다. 시외·고속버스 통합예약 시스템을 구축하여 철도 등 다른 교통수단과 연계하고, 고속도로 휴게소에서 운영 중인 고속버스 환승제도를 시외버스로 확대하는 방안도 추진한다.
이와 함께 저상버스 확대, 중형 저상버스 도입, 시외·고속버스 휠체어 이용자 탑승 등 교통약자 보호를 위한 차량과 장비 및 시설 확대도 예정되어 있다. 또 설이나 추석과 같이 일시적으로 버스 수요가 증가하는 때에 대비하여 탄력적 근로시간제 등 노동 기준을 변경한다는 입장이다.
버스 운영체계를 이와 같이 개선하는 데에는 재정적·제도적 기반이 뒷받침되어야 한다. 그러나 대부분의 지자체가 교통체계 개편을 지원하기 위한 재정 마련에 어려움을 겪고 있는 만큼, 중앙정부의 역할이 필요하다. 정부는 농어촌 및 벽·오지 노선의 교통복지 지원 사업을 지자체 여건에 맞게 운영할 수 있도록 균형발전특별회계를 통해 지원하고, 올해 상반기 출범 예정인 대광위의 신규 광역교통사무에 대해서는 교통특별시설회계를 활용하여 재정을 지원하는 방안을 검토한다.
이와 함께 버스행정의 투명성을 강화하고 지자체 간의 상호 정보공유를 위해 노선 운영, 종사자 정보 등을 실시간으로 관리하는 버스행정통합시스템을 구축하는 방안도 진행된다. 이를 통해 실시간 노선별 이용 수요 등을 감안하여 노선을 효율적으로 운영하는 등 대부분의 버스행정을 온라인으로 처리할 수 있게 개편할 방침이다.
이 같은 버스 정책의 전문성과 실효성을 높이기 위해서는 노·사·정 당사자는 물론 버스를 이용하는 수요자의 의견이 반영되어야 하는 만큼, 정부는 노·사·정 및 버스정책 전문가, 시민단체 등으로 구성된 정책협의체를 구성한다. 이를 통해 노동환경의 변화와 안전 등 주요 현안을 논의하고 대책을 마련하며, 이 같은 대책이 제대로 이행되고 있는지 상시적으로 점검한다는 계획이다. 아울러 각 지자체별로 노·사·정 협의체를 구성하여 운영함으로써 민과 관이 함께 버스정책을 입안하고 시행하는 거버넌스 구축도 제시됐다.